Beitragsentwicklung in der Sozialversicherung: eine szenarienbasierte Projektion bis zum Jahr 2035

Ergebnisse

In der Summe über alle Sozialversicherungszweige ergibt sich ein ausgabendeckender Gesamtsozialversicherungsbeitragssatz in Höhe von 40,8 % im Jahr 2023. Im Jahr 2024 steigt dieser in der Projektion auf 41,1 % an. Gegenüber dem aktuell gültigen Beitragssatz in Höhe von 40,9 % ist dabei ein Aufschlag von schätzungsweise 0,1 %-Beitragssatzpunkten jeweils bei GKV und SPV zur Deckung eines voraussichtlichen Defizits in beiden Zweigen im Jahr 2024 enthalten.

In den Jahren 2025 und 2026 wird der Gesamtsozialversicherungsbeitragssatz im Basisszenario aufgrund der erwarteten Beitragssatzanstiege in GKV und SPV weiter zunehmen. Hingegen wird er im Jahr 2027 voraussichtlich konstant bleiben, weil in diesem Jahr für die GKV kein Beitragssatzanstieg projiziert wird und der geringe Beitragssatzanstieg in der SPV durch eine geringe Beitragssatzabsenkung in der ALV kompensiert wird.

Ab dem Jahr 2028 steigt er weiter: im Basisszenario bis auf 45,5 % im Jahr 2030 und 48,6 % im Jahr 2035. Diese Entwicklung ist darauf zurückzuführen, dass im Jahr 2028 sowie in den Folgejahren für alle vier Zweige der Sozialversicherung – mit Ausnahme lediglich der SPV in den Jahren 2034 und 2035 – ein merklicher Beitragssatzanstieg projiziert wird.

Im günstigen Szenario – bei einer stärkeren Zunahme der beitragspflichtigen Einnahmen und einer geringeren Ausgabendynamik in GKV und SPV – fällt der Anstieg ab dem Jahr 2028 deutlich flacher aus, und der Gesamtsozialversicherungsbeitragssatz erreicht im Jahr 2035 eine Höhe von 45,8 %.

Im ungünstigen Szenario hingegen verläuft der Anstieg ab dem Jahr 2028 steiler, und der Gesamtsozialversicherungsbeitragssatz erreicht im Jahr 2035 einen Wert von 51,2 %. 

Gesamtsozialversicherungsbeitragssatz: Projektion der Entwicklung bis ins Jahr 2035

Quelle: IGES auf Basis der den Projektionen der einzelnen Zweige zugrunde liegenden Quellen (s. Methodik).

Die betrachteten Maßnahmen einer ausgeweiteten Steuerfinanzierung in der GKV und in der SPV (s. Methodik) würden den Gesamtsozialversicherungsbeitragssatz im Jahr 2035 in allen drei Szenarien um knapp 1,0 %-Punkte verringern: im Basisszenario läge er dann bei 47,7 %. 

Ein großes Stabilisierungspotenzial hätte eine einnahmeorientierte Ausgabenpolitik in der GKV. Käme sie zur Steuerfinanzierung der Deckungslücke bei den Bürgergeldbeziehern und einer Dynamisierung des Bundeszuschusses hinzu, wäre es möglich, die Entwicklung des GKV-Beitragssatzes langfristig zu stabilisieren: So könnte er nach dem Anstieg auf 16,9 % im Jahr 2025 ab 2026 wieder etwas abgesenkt werden und würde ab dem Jahr 2027 weitestgehend unverändert bei 16,5 % bleiben (gegenüber einem Anstieg auf 19,3 % im Basisszenario; s. Tabelle). Der Gesamtsozialversicherungsbeitragssatz läge dann im Basisszenario bei 45,9 % im Jahr 2035. 

Kämen die betrachteten Maßnahmen einer ausgeweiteten Steuerfinanzierung in der SPV (Steuerfinanzierung der Rentenversicherungsbeiträge für Pflegepersonen und der Ausbildungskosten) hinzu, fiele der Gesamtsozialversicherungsbeitragssatz im Jahr 2035 mit 45,5 % um weitere 0,4 %-Punkte geringer aus. 

Effekte ausgewählter Finanzierungsmaßnahmen einer stärkeren Steuerfinanzierung in GKV und SPV auf die Beitragssatzentwicklung (im Jahr 2035) 

Quelle: IGES auf Basis der den Projektionen der einzelnen Zweige zugrunde liegenden Quellen, siehe Methodik.

Entwicklungen in den vier Zweigen der Sozialversicherung

Gesetzliche Rentenversicherung (GRV) 

Die Projektion basiert vor allem auf den Annahmen zur Entwicklung des Beitragssatzes im   Gesetzentwurf des „Rentenpakets II“ (Rentenniveaustabilisierungs- und Generationenkapitalgesetz). Dieser Entwurf sieht vor, das Rentenniveau langfristig bei 48 % zu fixieren, mit einer Umsetzung in zwei Etappen bis zum Jahr 2039. Die Finanzierung der Rentenniveaustabilisierung soll bis zum Jahr 2035 durch Beitragssatzanstiege und danach durch Erträge aus dem zu bildenden „Generationenkapital“ erfolgen.

Demografisch bedingt wurde von einem Beschäftigungsrückgang bis zum Jahr 2037 ausgegangen: um 0,5 Millionen (günstiges Szenario), 2,1 Millionen (Basisszenario) sowie 3,7 Millionen (ungünstiges Szenario). Zusätzlich implizieren Annahmen zur Lebenserwartung aus der Bevölkerungsvorausberechnung eine mittlere fernere Lebenserwartung für 65-Jährige im Jahr 2035 von 19 Jahren bei Männern und 22 Jahren bei Frauen.

Die Projektion zeigt mit diesen Annahmen, dass der Beitragssatz der GRV im Basisszenario bis 2027 bei 18,6 % konstant gehalten werden kann. Ab 2028 wird ein deutlicher Anstieg auf 20,0 % notwendig sein, um das Rentenniveau bei 48 % konstant zu halten. Bis 2035 wird der Beitragssatz sukzessive auf 22,3 % ansteigen. 

Gesetzliche Krankenversicherung (GKV) 

In der Projektion wurde von einem Anstieg der beitragspflichtigen Einnahmen je Mitglied zwischen 2,7 % und 4,7 % bis 2028 und danach jährlich um 2 % bis 4 % je nach Szenario ausgegangen. Das Wachstum der Leistungsausgaben wurde aufgrund der hohen Inflation der Jahre 2022 und 2023 in den Jahren 2024 und 2025 auf 5,9 % bzw. 5,1 % taxiert. Ab 2026 ist von einer Ausgabenentwicklung entsprechend dem langfristigen Trend mit jährlichen Steigerungen von 4,2 % im Basisszenario und ungünstigen Szenario sowie 4,0 % im günstigen Szenario auszugehen (ohne Effekte des KHVVG).

Ausgangspunkt der Projektion war ein für das Jahr 2024 berechneter, ausgabendeckender Beitragssatz in Höhe von 16,4 % inklusive eines rechnerischen Zusatzbeitragssatzes von 1,8 % (+0,1 %-Punkte ggü. dem festgesetzten durchschnittlichen Zusatzbeitragssatz gem. § 242a SGB V), um ein erwartetes Defizit von 1,2 Milliarden Euro zu decken.

Die Projektion zeigt, dass der GKV-Beitragssatz in den kommenden Jahren stark ansteigen wird. Im Jahr 2025 liegt der Beitragssatz voraussichtlich bei 16,9 %, da die Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds bis auf die Mindestreserve geleert sein wird. Für 2026 wird ein weiterer Anstieg auf 17,4 % erwartet, da keine Mittel mehr aus der Liquiditätsreserve entnommen werden können und zusätzliche Zahlungen wie die Rückzahlung des 2023 gewährten Bundesdarlehens und die erste Zahlung an den im KHVVG vorgesehenen Transformationsfonds fällig werden.

Ab 2027 sind in der Projektion keine vergleichbaren Sonderbelastungen antizipiert worden und es wurden mögliche Minderausgaben durch die von der Bundesregierung erwarteten Effizienzgewinne des KHVVG (1 Milliarde Euro) einberechnet. Trotzdem steigen die Leistungsausgaben im Basisszenario stärker als die beitragspflichtigen Einnahmen, was zu einem weiteren Anstieg des Beitragssatzes führt. Bis 2035 öffnet sich die Schere zwischen Ausgaben- und Einnahmenentwicklung weiter, und der Beitragssatz steigt im Basisszenario auf 19,3 %.

Im ungünstigen Szenario führt eine unterstellte schwächere Einnahmenentwicklung ab 2029 zu einem Beitragssatz von 20,6 % im Jahr 2035. Im günstigen Szenario mit einer angenommenen gleichmäßigen Zunahme der Beitragseinnahmen und Leistungsausgaben um 4,0 % p.a. kann der Beitragssatz nahezu konstant gehalten werden, mit einer geringfügigen Anhebung auf 17,7 % bis 2035, da der Bundeszuschuss nicht dynamisiert wird. 

Soziale Pflegeversicherung (SPV) 

Die Annahmen zur Einnahmenentwicklung der SPV sind ähnlich wie bei der GKV: bis 2028 wird ein Wachstum der beitragspflichtigen Einnahmen je Mitglied zwischen 2,7 % und 4,7 % pro Jahr angenommen, ab 2029 je nach Szenario um 4 % (günstiges Szenario), 3 % (Basisszenario) und 2 % (ungünstiges Szenario).

Ausgabenseitig spielt zum einen die Entwicklung der Pflegebedürftigen mit rein: Projiziert für das Jahr 2035 werden im Basisszenario 7,1 Millionen Pflegebedürftige, im günstigen Szenario 6,0 Millionen sowie im ungünstigen Szenario 8,5 Millionen antizipiert. Zum anderen wirkt die Dynamisierung der Pflegeleistungen: Angesetzt wurden eine einmalige Dynamisierung von 4,5 % durch das Pflegeunterstützungs- und -entlastungsgesetz (PUEG) im Jahr 2025 sowie eine weitere einmalige in 2028 in Höhe der kumulierten Inflation der drei vorangehenden Jahre (geschätzt 6,6 %). Ab 2029 wird eine Dynamisierung anhand der Inflation und Lohnentwicklung unterstellt. Daraus resultiert ein durchschnittlicher jährlicher Zuwachs der Leistungsausgaben von 4,8 % im Basisszenario, 4,2 % im günstigen Szenario und 5,5 % im ungünstigen Szenario.

Im Jahr 2024 wird demzufolge der ausgabendeckende Beitragssatz voraussichtlich auf rund 3,5 % ansteigen. Das entspricht einem rechnerischen Defizit der SPV in Höhe von 0,6 Milliarden Euro im Basisszenario. 2025 ist von einem weiteren Anstieg des Beitragssatzes auf 3,6 % auszugehen: bedingt u.a. durch die Leistungsdynamisierung um 4,5 % gemäß PUEG sowie eine Zahlung an den Pflegevorsorgefonds in Höhe von 0,7 Milliarden Euro. Ab 2028 droht ein größerer Anstieg des Beitragssatzes auf 3,9 % durch die zweite Stufe der Leistungsdynamisierung und die Tilgung eines Bundesdarlehens aus dem Jahr 2022.

Im Zeitraum 2030 bis 2033 steigt der Beitragssatz auf etwas mehr als 4,1 %. Dann enden der in der Projektion angenommene Anstieg der Pflegeprävalenz im Basisszenario und Einzahlungen in den Pflegefonds. Ab dem Jahr 2035 können Auszahlungen aus dem Pflegevorsorgefonds zur Beitragssatzstabilisierung eingesetzt werden. Somit kann der Beitragssatz in allen drei Szenarien im Jahr 2035 konstant gehalten werden. Er liegt dann bei knapp 4,1 % im Basisszenario sowie bei rund 3,5 % im günstigen und knapp 4,7 % im ungünstigen Szenario.

Arbeitslosenversicherung (ALV) 

Die Finanzentwicklung der ALV hängt maßgeblich von der Arbeitsmarktentwicklung ab. Einnahmeseitig wurden für die Projektion sowohl die allgemeine Einkommensentwicklung als auch die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung berücksichtigt. Letztere wird aufgrund demografischer Entwicklungen mittel- bis langfristig zurückgehen: in den Jahren 2026 bis 2030 im Basisszenario um voraussichtlich 0,5 %, im günstigen Szenario um 0,3 % und im ungünstigen Szenario um 0,9 %.

Von 2031 bis 2035 wird im Basisszenario ebenfalls ein Beschäftigungsrückgang von 0,5 % pro Jahr angenommen, während das günstige Szenario einen nahezu stabilen Wert und das ungünstige Szenario einen fortgesetzten Rückgang von 0,9 % pro Jahr unterstellt. Bis 2027 wird ein leichter Rückgang der Arbeitslosenquote erwartet, gefolgt von einem Anstieg der Quote von 2028 bis 2035 aufgrund verstärkter erwarteter Erwerbszuwanderung und steigender demographiebedingter Arbeitskosten. Im Basisszenario wird die Arbeitslosenquote in diesem Zeitraum um 1,3 % bis 2,3 % pro Jahr zunehmen, während das günstige Szenario eine Zunahme von 0,9 % bis 1,9 % und das ungünstige Szenario eine Zunahme von 1,6 % bis 3,6 % pro Jahr ergibt (alle Werte keine Prozentpunkte).

Bis 2027 bleibt der Beitragssatz der ALV in allen Szenarien weitgehend konstant oder leicht rückläufig und erreicht 2,5 %. Ab 2028 führen die unterstellte, steigende Arbeitslosenquote und der Rückgang der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung zu einem Anstieg des Beitragssatzes, der im Basisszenario bis 2030 auf 2,7 % steigt. Das günstige Szenario zeigt einen geringeren Anstieg, während das ungünstige Szenario einen stärkeren Anstieg erfordert.

Im Basisszenario steigt der Beitragssatz bis 2035 weiter auf 3,0 %. Die Bandbreite des Anstiegs variiert ab 2031 stärker, da die Entwicklung der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung und die Einkommensentwicklung unterschiedlich ausfallen. 2035 liegt der Beitragssatz im günstigen Szenario bei 2,8 % und im ungünstigen Szenario bei 3,2 %.

Fazit

Eine Trendumkehr zurück zur „Sozialgarantie“ mit einem Gesamtsozialversicherungsbeitragssatz von maximal 40 % ist nicht in Sicht. Vielmehr deuten die aktuellen Entwicklungen der beitragssatzrelevanten Faktoren in den einzelnen Sozialversicherungszweigen zukünftig eher auf einen weiteren kräftigen Beitragssatzanstieg hin.

Ohne grundlegende Finanzierungsmaßnahmen kann bis zum Jahr 2035 bei mittlerer Entwicklung der Einflussfaktoren (Basisszenario) mit einem Anstieg des Gesamtsozialversicherungsbeitragssatzes um 7,5 %-Punkte von gegenwärtig (ausgabendeckend) 41,1 % auf 48,6 % gerechnet werden.

Durch ausgewählte Maßnahmen einer stärkeren Steuerfinanzierung in der GKV und SPV könnte der Anstieg des Gesamtsozialversicherungsbeitrags bis zum Jahr 2035 auf 47,7% begrenzt werden. Bei einer zusätzlichen einnahmenorientierten Ausgabenpolitik in der GKV würde sich der Anstieg des Gesamtsozialversicherungsbeitrags auf 45,5% im Jahr 2035 begrenzen lassen. 

Downloads: Präsentation und Kurzbericht

Methodik

Für die Projektion wurden wesentliche Einflussfaktoren der Beitragssatzentwicklung modelliert, ohne sozialpolitische Reaktionen darauf einzubeziehen (Ausnahme: bis Sommer 2024 bereits von der Bundesregierung beschlossene Reformvorhaben wie das „Rentenpaket II“ und die Krankenhausreform).

Für die GKV und SPV wurden auf Vorschlag der DAK-Gesundheit zusätzlich Auswirkungen größerer Finanzierungsanteile des Bundes ermittelt. 

• Dies waren für die GKV die Übernahme der Deckungslücke bei den GKV-Beiträgen der Bürgergeldbezieher (IGES-Schätzungen zufolge rund 9 Milliarden Euro) sowie eine Dynamisierung des regulären Bundeszuschusses der GKV (entsprechend § 221 SGB V) gemäß der Entwicklung der Änderungsrate der bpE je Mitglied.
• Bei der SPV wurden die Folgen einer Finanzierung der Rentenversicherungsbeiträge für Pflegepersonen sowie einer Finanzierung der Ausbildungskosten im Bereich der vollstationären Pflege durch den Bund berechnet.  

In einem weiteren Modellierungsschritt wurde zudem das Potenzial einer einnahmenorientierten Ausgabenpolitik in der GKV betrachtet: gemeint ist, dass sich ab dem Jahr 2026 die Leistungsausgaben nur noch in demselben Umfang wie die bpE je Mitglied erhöhen (im Basisszenario +3 % p. a.).

Der Projektionszeitraum erstreckt sich von 2024 bis 2035. Berechnet wurden  ausgabendeckende Beitragssätze, die zum Teil von den für das laufende Jahr 2024 gültigen Beitragssätzen abweichen können.

Datengrundlage 

Bevölkerungsentwicklung: 

• 15. Koordinierte Bevölkerungsvorausberechnung der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder (Variante mit mittlerer Entwicklung von Geburtenrate, Lebenserwartung und Wanderung) 

Einkommensentwicklung: 

• Szenarien orientiert an den Annahmen der Finanzplanung des Bundes für die Jahre 2024 bis 2028 des Bundesfinanzministeriums und des Rentenversicherungsberichts der Bundesregierung 2023 

Gesetzesvorhaben: 

• „Rentenpaket II: Rentenniveaustabilisierungs- und Generationenkapitalgesetz" (Regierungsentwurf vom 03.05.2024 bzw. mit Kabinettsbeschluss vom 29.05.2024) 
• Krankenhausversorgungs-Verbesserungsgesetz (KHVVG, Kabinettsbeschluss vom 15.05.2024)